Rechtmatigheid

Inleiding

Met rechtmatigheid wordt bedoeld het voldoen aan interne en externe wet- en regelgeving. De externe regelgeving omvat alle regelgeving van hogere overheidsorganen. De interne regelgeving omvat minimaal alle door de raad genomen besluiten. Dit zijn bijvoorbeeld separate raadsbesluiten, maar ook verordeningen en besluiten rondom jaarrekeningen, begrotingen, kadernota’s en bestuursrapportages. De raad heeft in Breda via het controleprotocol met het bijbehorende normenkader alle voor de betreffende gemeente relevante wet- en regelgeving vastgesteld. Het normenkader fungeert daarmee als belangrijkste uitgangspunt voor de rechtmatigheidscontrole door de accountant. In artikel 213 van de Gemeentewet staat dat de accountant jaarlijks een verklaring moet afgeven over de mate waarin de gemeenten rechtmatig handelen. Dit betreft de rechtmatigheidsverklaring. Deze heeft uitsluitend betrekking op de financiële rechtmatigheid en dekt dus niet de rechtmatigheid van al het gemeentelijk handelen af en beoogt dus geen volledige juridische control.

De focus van de accountant in relatie tot rechtmatigheid

In het controleprotocol, voor meerdere jaren vastgesteld door de raad op 12 februari 2009, is geregeld wat de accountant, in opdracht van de raad, doet om zich een oordeel te vormen over de Jaarrekening 2015 van de gemeente Breda, voor wat betreft de onderdelen getrouwheid en rechtmatigheid. In dit onderdeel gaat het primair om de bevindingen van de accountant inzake de financiële rechtmatigheid van het gemeentelijk handelen in 2015. Daarnaast richt de accountant zich op:

- de risico’s die de gemeente loopt bij handelingen en beslissingen van niet financiële aard die op termijn een financieel risico met zich meebrengen;
- eventuele tegenstrijdigheden in het jaarverslag ten opzichte van de jaarrekening.

Het kader dat de accountant beschikbaar heeft is het bij het controleprotocol gevoegde toetsingskader waarin opgenomen is:

  • wet- en regelgeving die van hogerhand is opgelegd (Europa, rijk, en provincie);
  • verordeningen en andere kaderstellende raadsbesluiten (inclusief de begroting en de verordeningen 212 en 213).

Het normenkader wordt jaarlijks gescreend op gewijzigde, interne en externe, regelgeving. Aan de hand van deze screening wordt het kader bijgesteld en door de raad vastgesteld. Het controleprotocol heeft een meerjarige werking. Alleen wanneer er wijzigingen in de uitgangspunten worden geformuleerd door de commissie BBV wordt het controleprotocol hierop aangepast.
De criteria die de accountant hanteert bij de beoordeling van de rechtmatigheid zijn:

• het voorwaardencriterium;
• het begrotingscriterium;
• het criterium misbruik en oneigenlijk gebruik.

Deze criteria zijn met ingang van 2004 toegevoegd aan de reeds bestaande criteria die betrekking hebben op de getrouwheidsaspecten.

De goedkeuringstoleranties voor de accountant die de raad in het controleprotocol heeft vastgesteld zijn:

                                 STREKKING ACCOUNTANTSVERKLARING

GOEDKEURINGSTOLERANTIE

GOEDKEUREND

BEPERKING

OORDEEL ONTHOUDING

AFKEUREND

Fouten in de jaarrekening (% van de lasten)

≤ 1%

>1%<3%

-

≥ 3%

Onzekerheden in de controle (% van de lasten)

≤ 3%

>3%<10%

≥ 10%

-

Tenslotte zijn de rapporteringstoleranties van belang. Uitgangspunt bij de rapporteringstoleranties is dat geconstateerde fouten en onzekerheden in principe in het verslag van bevindingen vermeld worden zodra deze de vermelde percentages overschrijden. Het staat de accountant daarnaast vrij om naar eigen inzicht ‘belangrijke’ bevindingen in het verslag op te nemen. Hierna wordt ingegaan op de bevindingen van de in 2015 uitgevoerde rechtmatigheidsonderzoeken en, naar aanleiding van het onderzoek, naar de begrotingsrechtsmatigheid.

De onderzoeken in 2015

Ook in 2015 zijn diverse onderzoeken uitgevoerd waarmee voortdurend actief wordt beoordeeld of de belangrijkste gemeentelijke bedrijfsprocessen worden uitgevoerd binnen het normenkader. Via het normenkader zijn de risico’s geïnventariseerd die de gemeente loopt bij de toepassing van de voor haar relevante wet- en regelgeving. In 2015 zijn onderzoeken uitgevoerd op de volgende processen:

Inkoop en aanbesteding;

  • Inkoop- en aanbesteding incl inhuur derden;
  • Waardering Onroerende Zaken ( WOZ) : basis heffing en inning belastingen;
  • Subsidieverstrekking;
  • Inkomende subsidies: SISA;
  • Legesopbrengsten verlening omgevingsvergunning;
  • Verstrekking bijstandsverlening WWB, IOAW, IOAZ;
  • Toekenning WMO-begeleiding, huishoudelijke verzorging en overige voorzieningen;
  • Toekenning jeugdhulp
  • Legesopbrengsten publieksservice;
  • Verhuur en pacht van accommodaties;
  • Opbrengsten parkeerbedrijf;
  • Personele lasten: in- en uitdiensttreding en incidentele lasten;
  • Financiële administratie: betalingsorganisatie;
  • Algemene Uitkering;
  • Treasury.

De werkwijze van de gemeente, die via de methode van tussentijdse onderzoeken een actief rechtmatigheidsbeheer uitvoert, ondersteunt de accountant bij de uitvoering van de rechtmatigheidscontrole.

De bevindingen uit deze onderzoeken, worden meegenomen in de controle van de accountant. Accountant steunt hierbij op de rechtmatigheids- onderzoeken die de gemeente Breda uitvoert.

2015 is het eerste jaar waarin gemeenten verantwoording afleggen over de gedecentraliseerde taken in het sociaal domein.  Dit levert voor het rechtmatigheids oordeel risico’s op. De gemeente Breda is in 2015 nog volop bezig geweest  met de implementatie van de decentralisaties. Omdat het grotendeels nieuwe taken betreft en er voor de jeugd regio-breed met samenwerkingspartners wordt gewerkt,  is de complexiteit van de processen rondom de  decentralisaties groot.  Op hoofdlijnen zijn de processen rondom Jeugdhulp, Begeleiding Wmo en Beschermd wonen te onderscheiden in drie deelprocessen: zorgtoewijzing, zorglevering en administratieve afwikkeling. Als één van deze deelprocessen niet rechtmatig verloopt conform wetgeving en verordening, is de besteding niet rechtmatig. Afhankelijk van de omvang van de afwijkingen, zou dit kunnen betekenen dat de controlerend accountant geen goedkeurende rechtmatigheidsverklaring bij de jaarrekening kan verstrekken.  Landelijk gezien zijn er  zowel voor de zorglevering en administratieve afhandeling rechtmatigheids knelpunten, die kunnen leiden tot rechtmatigheidsfouten. Eventuele fouten zullen de komende periode zichtbaar worden.

Deze onzekerheden leiden ertoe dat de gemeente Breda kans loopt dat er geen goedkeurend oordeel bij de jaarrekening wordt verstrekt, met betrekking tot de rechtmatigheid van het financieel handelen. Omdat nog onvoldoende zekerheid over de rechtmatige besteding kan worden verkregen is voor dit (belangrijke) deel van de uitgaven heeft dit uiteraard invloed op de strekking van de controleverklaring.
Buiten de decentralisaties zijner nog enkele constateringen gedaan, waaruit blijkt dat wij niet in alle gevallen voldoen aan  externe en interne regelgeving. Deze constateringen blijven overigens binnen de gestelde goedkeuringstoleranties, hebben betrekking op een fractie van de totale lasten respectievelijk baten, en zijn sporadisch te noemen in vergelijking met de veelheid aan processen en financiële handelingen. De accountant heeft deze constateringen in zijn rapportage verwerkt, maar het college is van mening dat de raad deze informatie uit de eerste hand dient te verkrijgen. Deze constateringen komen voort uit de rechtmatigheidstoets die bij de  interne controle- onderzoeken zijn uitgevoerd. Hieronder zijn de constateringen omtrent de externe werking opgenomen:

Er zijn afwijkingen geconstateerd ten aanzien van de Europese aanbestedingsrichtlijnen. Er zijn drie opdrachten (€ 478.802,-) verstrekt, die niet conform de Europese aanbestedingsrichtlijnen zijn aanbesteed.Twee opdrachten  hebben betrekking op aanschaf licenties en bijbehorend onderhoud. Eén opdracht heeft betrekking op levering randapparatuur ICT. Daarnaast is er één inhuuropdracht (€ 114,125,-), die niet via de marktplaatsconstructie, is verlopen.

Gezien de aard van de diensten: inhuur ( zogenaamde 2B dienst) is er geen verplichting om openbaar aan te besteden; mits deze aanbesteding binnen 48 dagen bij de Europese Commissie wordt afgemeld. Dit is echter verzuimd zodat er sprake is van een  formele vormfout. Hetzelfde geldt voor een tweetal fouten (€ 282.452,-), die in 2014 zijn geconstateerd, maar  nog doorwerken in 2015. Samen met deze  fouten betekent dit dat er in 2015 in totaal voor  €  874.980,- aan afwijkingen op externe regelgeving is geconstateerd.  

De begrotingsrechtmatigheid

Het begrotingscriterium is het laatste toetsingscriterium in het kader van het rechtmatigheidsbeheer dat in deze paragraaf aan de orde wordt gesteld. Zaken die niet passen binnen dit criterium en derhalve als niet rechtmatig kunnen worden aangemerkt zijn eveneens via het verschoningsbesluit vooraf aan de raad voorgelegd.
In de Kadernota Rechtmatigheid van de commissie BBV wordt begrotingsrechtmatigheid omschreven als:
“Financiële beheershandelingen, die ten grondslag liggen aan de baten en lasten, alsmede de balansposten, dienen tot stand te zijn gekomen binnen de grenzen van de geautoriseerde begroting en hiermee samenhangende programma’s (begrotingscriterium). In de begroting zijn de maxima voor de lasten vermeld die door de raad zijn vastgesteld. Dit houdt in dat de financiële beheershandelingen dienen te passen binnen de begroting, waarbij het juiste programma, de toereikendheid van het begrotingsbedrag, alsmede het begrotingsjaar van belang zijn.”

Door een systeem te ontwikkelen met voldoende waarborgen voor tijdige melding van budgetoverschrijdingen aan de gemeenteraad dienen de risico’s met betrekking tot de uitoefening van het budgetrecht van de raad te worden
beheerst. Uit het hierna gepresenteerde overzicht blijkt bij welke taakvelden zich de relevante te beoordelen verschillen voordoen, tussen de realisatie in 2015 en de bijgestelde Begroting 2015.

(Bedragen x 1.000)

Begroting 2015
na wijziging
Jaarrekening 2015begroting-
afwijking
Waarvan lasten-
overschrijding
ProgrammaLastenBatenSaldoLastenBatenSaldoLastenBatenLastenBaten
Beheer van de stad110.78675.574-35.212117.34977.850-39.499-6.564-2.276-6.564-2.276
Ontwikkeling van de stad fysiek69.82145.738-24.08346.97330.622-16.35222.84815.11700
Ontwikkeling van de stad maatschappij369.817120.290-249.527359.621134.242-225.37910.196-13.9520-13.952
Dienstverlening aan de burgers38.74115.442-23.29942.35119.962-22.388-3.610-4.520-3.610-4.520
Veiligheid en bestuur31.500176-31.32432.702365-32.337-1.202-189-1.202-189
Algemene baten en lasten397350.349349.9526.078355.348349.270-5.681-4.999-5.681-4.999
Totaal lasten en baten621.061607.569-13.492605.074618.39013.31515.987-10.8200-10.820
Totaal mutaties in reserves14.95828.45013.49214.94315.040971413.40900
Totaal636.019636.0190620.018633.43013.41216.0012.58900

In het algemeen kan worden gesteld dat de hier gepresenteerde extra uitgaven en inkomsten door het college zijn gedaan c.q. gerealiseerd binnen het door de raad uitgezette beleid. Alleen de met een * gemarkeerde taakvelden komen voor verschoning in aanmerking. De toelichtingen op alle belangrijke verschillen tussen begroting en jaarrekening in hoofdstuk 5 van deze jaarrekening leiden tot die conclusie. Met het vaststellen door de raad van de (jaar)rekening, waarin die uitgaven zijn opgenomen, worden de uitgaven alsnog geautoriseerd. Over het algemeen zal de accountant deze overschrijdingen dan ook niet betrekken bij de beslissing of al dan niet een goedkeurende accountantsverklaring kan worden gegeven.

Waar deze algemene regel niet toepasbaar is kan de rechtmatigheid via verschoning worden geborgd. Daarbij is de werkwijze gehanteerd dat eerst de te nemen verschoningsbesluiten, gespecificeerd op hoofdlijnen, zijn toegelicht. Daarna zijn, ter afronding, de budgetverschillen waar geen verschoning voor wordt gevraagd opgesomd met vermelding van de reden waarom op die onderdelen geen verschoning nodig is. Afzonderlijk worden vervolgens de te verschonen bedragen vermeld. Deze redenen sluiten aan bij de in het Normenkader van de commissie BBV genoemde mogelijkheden.

Er zijn geen overschrijdingen van de begroting geconstateerd welke verschoond moeten worden. Er is dan ook geen sprake van begrotingsonrechtmatigheid wel zijn er enkele budgetverschillen die de begrotingsrechtsmatigheid niet aantasten:

Programma 1: Beheer van de stad
Dit programma kent een overschrijding van € 6.564.000. Hiertegenover staan hogere opbrengsten tot een bedrag van € 2276.000. De overschrijding wordt veroorzaakt door afboekingen op het vastgoedbeheer tot een bedrag van € 2,4 miljoen welke in de begroting niet voorzien waren. Daarnaast moet een eenmalige aanvullende dotatie plaatsvinden voor onderhoud van accommodaties. de aanvullende dotatie bedraagt € 5,1 miljoen. Zowel de extra last voor de afwaardering als de eenmalige dotatie vloeien voort uit de BBV-voorschriften. Er is daarom geen sprake van een onrechtmatige begrotingsoverschrijding.

Programma 4: Dienstverlening aan de burger.
Dit programma kent een overschrijding van € 3.610.000. De baten zijn eveneens hoger (4.520.000) en overstijgen de lastenoverschrijding met bijna € 1 miljoen. De extra lasten zijn met name ontstaan bij publieksservice en de kredietbank
Bij zowel de kredietbank als publieksservice is extra capaciteit ingezet om de activiteiten uit te voeren. bij publieksservice staan hier navenante extra opbrengsten tegenover. Bij de kredietbank is de extra capaciteit ingezet om achterstanden weg te werken. Dit heeft er toe geleid dat de opbrengsten bij schuldbemiddeling, schuldhulpverlening en budgetbeheer hoger zijn uitgevallen. De extra inzet van capaciteit zorgt tegelijkertijd dus voor extra inkomsten. Doordat deze extra inkomsten de extra inzet overstijgen is verschoning niet noodzakelijk.
Een soortgelijke omstandigheid heeft zich voorgedaan bij toezicht en handhaving. Hier zijn eveneens extra opbrengsten ontstaan waarbij extra inzet van capaciteit plaatsvond. Ook hier overstijgen de extra inkomsten de uitgaven. Bij vergunningen tot slot is een grote eenmalige opbrengst ontstaan. Voor een groot project is de omgevingsvergunning verstrekt en de daarbij behorende opbrengst gerealiseerd.

Programma 5: Veiligheid en bestuur
Programma Veiligheid en Bestuur kent een overschrijding van € 1.202.000. Deze wordt veroorzaakt door een noodzakelijke dotatie aan de voorziening wet APPA. Het BBV vereist dat de voorziening voldoende middelen bevat om de verplichtingen te voldoen. Hierdoor is er geen sprake van onrechtmatigheid aangezien wetgeving de aanvulling voorschrijft. verschoning is derhalve niet aan de orde.

Programma 6: algemene baten en lasten.
Op het programma algemene baten en lasten is een overschrijding van €5.861.000 waartegenover een hogere opbrengst van € 4.999.000 staat.
De hogere lasten zijn voor € 3,3 miljoen te herleiden tot de verantwoorde rentelast van leningen aan woningbouwcorporaties. Hiertegenover staat een evengrote renteopbrengst vanuit de woningbouwcorporaties aangezien de leningen 1 op 1 doorgeleend zijn.
Naast de hogere rentelasten vindt een naheffing plaats van omzetbelasting. Deze was niet geraamd en leidt tot een overschrijding van €1,4 miljoen. Deze vloeit voort uit wettelijke voorschriften waardoor verschoning niet benodigd is. Tot slot is een nadelig resultaat ontstaan op doorwerking van eerdere besluitvorming. De technische verwerking heeft in de begroting plaatsgevonden waardoor een verschil van € 2,8 miljoen ontstaat.
Verschoning is ook hier niet aan de orde aangezien het een verdere verwerking is van eerdere door de raad genomen besluiten.